武夷山國(guó)家公園：最嚴(yán)保護(hù)與更好發(fā)展何以兼得？

武夷山玉女峰 黃海 攝

武夷山國(guó)家公園近日官宣，新發(fā)現(xiàn)鳳仙花科新種——武夷鳳仙花及蘭科新種——武夷對(duì)葉蘭。這意味著該國(guó)家公園在新物種發(fā)現(xiàn)之旅上又有了突破。

一方面，武夷山國(guó)家公園擁有210.7平方公里未受人為破壞的原生性森林資源，保存了世界同緯度最完整、最典型、面積最大的中亞熱帶森林生態(tài)系統(tǒng)，生物多樣性得天獨(dú)厚；另一方面，這里是典型的南方集體林區(qū)，以茶業(yè)、旅游業(yè)為代表的生產(chǎn)生活活動(dòng)頻密，生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的矛盾一度較為突出。

國(guó)家公園體制試點(diǎn)，成為解題的重要抓手。

今年3月，習(xí)近平總書記來(lái)閩考察，首站便走進(jìn)武夷山國(guó)家公園。他指出，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，目的就是按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，保護(hù)生物多樣性。要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展，有序推進(jìn)生態(tài)移民，適度發(fā)展生態(tài)旅游，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。

“九龍治水”局面如何終結(jié)？

【背景】

自1956年我國(guó)第一個(gè)自然保護(hù)地——廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)設(shè)立以來(lái)，全國(guó)共建立自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、自然文化遺產(chǎn)、濕地公園等各級(jí)各類自然保護(hù)地超過(guò)1.18萬(wàn)個(gè)。在加強(qiáng)了生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，保護(hù)地空間破碎化、邊界不清、交叉重疊、多頭管理等問(wèn)題也隨之而來(lái)。

在開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)前，武夷山已有國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園等5個(gè)頭銜。

福建農(nóng)林大學(xué)校長(zhǎng)、原武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局局長(zhǎng)蘭思仁說(shuō)，上世紀(jì)90年代，每逢冬季枯水期，武夷山的竹排便沒(méi)法發(fā)，下游建攔水壩，上游就要建更大的，甚至想要建水庫(kù)。除了上下游之間的利益之爭(zhēng)，一座山有林業(yè)、住建、水利、文化等6個(gè)部門同時(shí)在管，統(tǒng)一有效的保護(hù)體系沒(méi)有建立起來(lái)，導(dǎo)致“九龍治水沒(méi)水喝”的局面。

整合保護(hù)地，形成統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理體制，是改革的底層邏輯。由誰(shuí)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)？

在2013年11月十八屆三中全會(huì)召開(kāi)前的相關(guān)調(diào)研中，學(xué)者爭(zhēng)論不休。最終，“國(guó)家公園”這個(gè)概念脫穎而出，并成為十八屆三中全會(huì)提出的生態(tài)文明制度建設(shè)十項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)之一。

國(guó)家公園體制發(fā)端于美國(guó)。始建于1872年的美國(guó)黃石國(guó)家公園，是全球首個(gè)國(guó)家公園。如今，全球已有155個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了超過(guò)3300個(gè)國(guó)家公園，總面積約400萬(wàn)平方公里。

在官方論述中，中國(guó)版國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中居主體地位，其自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具國(guó)家代表性和典型性，以保持自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性為根本目的，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。

具有“國(guó)家代表性和典型性”的武夷山毫無(wú)意外地被選中，成為全國(guó)10個(gè)試點(diǎn)區(qū)之一。

2016年6月，國(guó)家發(fā)改委批復(fù)《武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》。2017年，武夷山國(guó)家公園管理局掛牌成立，由省政府垂直管理，原保護(hù)區(qū)管理局、景區(qū)管委會(huì)等機(jī)構(gòu)不再保留。隨后，《武夷山國(guó)家公園條例（試行）》《武夷山國(guó)家公園總體規(guī)劃》及5個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃、11項(xiàng)管理制度、12個(gè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺(tái)。

從此，武夷山生態(tài)保護(hù)告別“九龍治水”，迎來(lái)國(guó)家公園時(shí)代。

武夷山國(guó)家公園整合了福建武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、武夷山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、九曲溪光倒刺鲃水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等5種類型保護(hù)地，規(guī)劃總面積1001.4平方公里，跨武夷山市、建陽(yáng)區(qū)、邵武市、光澤縣4個(gè)縣（市、區(qū)）9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)29個(gè)建制村。

統(tǒng)一高效的行政管理新體制呼之欲出。

武夷山國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)林雅秋表示，通過(guò)摸索，如今明確了國(guó)家公園管理局、省直有關(guān)部門和所在地各級(jí)政府權(quán)責(zé)劃分，建立了主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的管理機(jī)制。從此，武夷山生態(tài)資源管理體制由分散、多頭、低效向統(tǒng)一、垂直、高效管理轉(zhuǎn)變，管理職責(zé)由模糊不清、交叉重疊向權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同配合轉(zhuǎn)變。

如何執(zhí)行“最嚴(yán)格的保護(hù)”？

【案例】

在武夷山國(guó)家公園成立之前，九曲花海旅游項(xiàng)目已通過(guò)招商引資落地星村鎮(zhèn)，投資近2000萬(wàn)元。但該項(xiàng)目與后來(lái)國(guó)家公園整體規(guī)劃并不相符。除了退出，沒(méi)有其他選項(xiàng)。

與其他試點(diǎn)區(qū)比，武夷山國(guó)家公園面積不算大。但地處南方集體林區(qū)，武夷山國(guó)家公園內(nèi)集體土地占比66.6%，集體林和個(gè)人林占比58.5%，面臨的情況比很多試點(diǎn)區(qū)復(fù)雜得多。

武夷山是世界烏龍茶和紅茶的發(fā)源地。尤其是2006年前后武夷山巖茶、紅茶占領(lǐng)全國(guó)市場(chǎng)后，價(jià)格水漲船高。從中嘗到了甜頭的茶農(nóng)、茶企，開(kāi)始違規(guī)擴(kuò)邊種茶，甚至毀林種茶。

茶農(nóng)先把地上的灌木砍掉，將喬木剝皮，等它死了，再打草甘膦，林子里時(shí)常可見(jiàn)廢棄的農(nóng)藥瓶子。茶葉采收后需要大量制茶廠房，但當(dāng)?shù)匾?guī)劃未跟上，缺乏集中的生產(chǎn)區(qū)域，大量違建隨之產(chǎn)生……

武夷山國(guó)家公園執(zhí)法支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)劉國(guó)富說(shuō)，山上毀林種茶，山下違建，成為武夷山國(guó)家公園很長(zhǎng)一段時(shí)間里的亂象。

生態(tài)保護(hù)第一，是國(guó)家公園的天職。整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，集中行政執(zhí)法，實(shí)行網(wǎng)格化全覆蓋管理，以零容忍的高壓姿態(tài)推進(jìn)拔茶山、拆違建，構(gòu)建智能化管理平臺(tái)，通過(guò)購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)組建專業(yè)化巡護(hù)隊(duì)伍……

一項(xiàng)項(xiàng)措施落地后，執(zhí)法人員很快發(fā)現(xiàn)，生態(tài)保護(hù)難免要?jiǎng)永习傩盏哪汤?。協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，遠(yuǎn)比想象中復(fù)雜。

武夷山國(guó)家公園執(zhí)法支隊(duì)副支隊(duì)長(zhǎng)呂兆平分析說(shuō)，光靠幾十個(gè)人組成的執(zhí)法隊(duì)伍，力有所不逮。解決問(wèn)題的策略，是聯(lián)防聯(lián)動(dòng)、共建共治。

2019年底，時(shí)任武夷山市星村鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)（現(xiàn)為該鎮(zhèn)黨委書記）的曾智敏多了一重身份——武夷山國(guó)家公園星村管理站站長(zhǎng)。這個(gè)新頭銜讓她產(chǎn)生了“我也是國(guó)家公園人”的身份認(rèn)同。定期與國(guó)家公園召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，聯(lián)動(dòng)開(kāi)展毀林種茶、兩違執(zhí)法，進(jìn)村入戶宣講森林防火、松材線蟲(chóng)病防控……曾智敏的加入，解決了國(guó)家公園管理中的“腿短”問(wèn)題。

把地方力量納入國(guó)家公園隊(duì)伍，正是聯(lián)防聯(lián)動(dòng)的具體實(shí)現(xiàn)方式。

如今，武夷山國(guó)家公園涉及的6個(gè)主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)已分別設(shè)立管理站，站長(zhǎng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)兼任，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量。他們的轉(zhuǎn)任、提任，應(yīng)事先征得國(guó)家公園管理局同意。同時(shí)，相應(yīng)成立6個(gè)執(zhí)法大隊(duì)，與管理站合署辦公。

林雅秋表示，創(chuàng)新管理體制，強(qiáng)化與地方政府合作，開(kāi)展聯(lián)合整治行動(dòng)，使保護(hù)國(guó)家公園生態(tài)成為管理局和地方政府共同的主體責(zé)任。

吳偉同樣有兩重身份——武夷山市委常委、副市長(zhǎng)和武夷山國(guó)家公園管理局副局長(zhǎng)，在聯(lián)防聯(lián)動(dòng)中扮演著橋梁角色。

吳偉介紹，在協(xié)調(diào)九曲花海旅游項(xiàng)目退出過(guò)程中，一開(kāi)始投資人閉門不見(jiàn)。吳偉和執(zhí)法人員花了大量時(shí)間宣講國(guó)家公園理念，并對(duì)所有與整體規(guī)劃不符的項(xiàng)目“一碗水端平”，這才做通了投資人的思想工作，說(shuō)服其原有項(xiàng)目退出國(guó)家公園。

雙方并沒(méi)有因此變成冤家。在地方政府的牽線與支持下，投資人有意在國(guó)家公園外發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等新項(xiàng)目。企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，政府層面在國(guó)家公園范圍的執(zhí)法力度這么大，今后武夷山生態(tài)環(huán)境只會(huì)越來(lái)越好，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)大有可為。

武夷山如何不變“無(wú)衣衫”？

【政策】

武夷山國(guó)家公園建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，涵蓋生態(tài)公益林保護(hù)補(bǔ)償、天然商品喬木林停伐管護(hù)補(bǔ)助等11項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容。其中，針對(duì)毛竹林實(shí)施的地役權(quán)管理，是武夷山國(guó)家公園首創(chuàng)。

執(zhí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)，是國(guó)家公園的首要任務(wù)，但不是全部。

蘭思仁分析說(shuō)，自然保護(hù)地要避免走上極端，陷入“飯都吃不飽，猴子養(yǎng)那么肥”“武夷山變‘無(wú)衣衫’”的窘境。保護(hù)本身就是一種生產(chǎn)力，國(guó)家公園體制改革的核心，就是把生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展這對(duì)矛盾統(tǒng)一于國(guó)家公園體制內(nèi)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。

在武夷山，保護(hù)與發(fā)展的矛盾，首先體現(xiàn)在被封印的“綠色資產(chǎn)”。

武夷山國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)森林面積978.91平方公里，其中集體林與個(gè)人林面積527.76平方公里，這些林子曾是當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)重要收入來(lái)源，卻因地處自然保護(hù)地而采伐受限。“綠色資產(chǎn)”既不能變現(xiàn)，也不能流通。

上述的生態(tài)補(bǔ)償政策，就是實(shí)現(xiàn)“社會(huì)得綠，林農(nóng)得利”的有效辦法。

近日，星村鎮(zhèn)程墩村王卓英等14位村民與國(guó)家公園管理局簽訂毛竹林地役權(quán)管理合同。

依據(jù)合同，這14人所有的477畝毛竹林權(quán)屬不變。未來(lái)10年，在原有生態(tài)公益林補(bǔ)償金的基礎(chǔ)上，他們還可獲得每畝每年118元的生態(tài)補(bǔ)償金。但他們不得再開(kāi)展采伐竹材、采挖竹筍等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。每年年終，國(guó)家公園管理局將對(duì)實(shí)施地役權(quán)管理的毛竹林進(jìn)行檢查驗(yàn)收。

目前，整個(gè)試點(diǎn)區(qū)已有4.5萬(wàn)畝毛竹林實(shí)施地役權(quán)管理。

武夷山國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)部部長(zhǎng)廖傳平認(rèn)為，實(shí)施地役權(quán)管理后，毛竹林的林地、林木權(quán)屬不變，國(guó)家公園則獲得毛竹林的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。通過(guò)統(tǒng)一管理，可以減少國(guó)家公園核心保護(hù)區(qū)的人為活動(dòng)，同時(shí)保證林農(nóng)的權(quán)益。

此外，針對(duì)茶業(yè)，在嚴(yán)控違規(guī)擴(kuò)種的基礎(chǔ)上，武夷山國(guó)家公園在存量上做文章，引導(dǎo)廣大茶農(nóng)開(kāi)展生態(tài)茶園改造，“用10%面積的發(fā)展，換取90%更重要區(qū)域的保護(hù)”。

在星村鎮(zhèn)燕子窠，隨處可見(jiàn)“頭戴帽、腰系帶、腳穿鞋、遠(yuǎn)離化肥農(nóng)藥、施用有機(jī)肥”的生態(tài)茶園。

武夷山市永生茶業(yè)有限公司副總經(jīng)理方舟，在國(guó)家公園的倡導(dǎo)下率先投身生態(tài)茶園改造工作。其第一片示范基地位于九曲溪上游，面積1200多畝，其中，200多畝用于套種珍貴闊葉樹(shù)，由國(guó)家公園免費(fèi)提供苗木。

方舟說(shuō)，一方面，櫻花、桂花、羅漢松、竹柏、楠木、紅豆杉、銀杏等闊葉樹(shù)，確保了生物多樣性，重構(gòu)了茶園生態(tài)系統(tǒng)；另一方面，推動(dòng)農(nóng)藥化肥減量，產(chǎn)出的生態(tài)茶在外形、湯色、香氣、滋味等品鑒指標(biāo)上有更加優(yōu)良的表現(xiàn)，在市場(chǎng)端更受青睞。

在處理保護(hù)與發(fā)展的矛盾上，武夷山國(guó)家公園作出許多有益嘗試，但這依然是個(gè)未結(jié)題的課題。

在吳偉看來(lái)，打通綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)換的通道，有賴于拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。他的設(shè)想是，在碳達(dá)峰、碳中和的背景下，在堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)的前提下，開(kāi)發(fā)林業(yè)碳匯項(xiàng)目，參與林業(yè)碳匯交易，以市場(chǎng)化的方式支持林業(yè)生態(tài)保護(hù)，進(jìn)一步激活綠水青山的生產(chǎn)力。

本報(bào)記者 張輝 通訊員 吳炳賢